烟草专卖行政处罚中的并案问题浅探

摘要：烟草专卖行政处罚中的并案问题，在实践中涉及复杂的法律适用与执法考量。本文深入剖析烟草专卖行政处罚中并案的理论基础，结合《行政处罚法》及烟草专卖相关法规，对连续犯、牵连犯、吸收犯等不同违法形态在烟草专卖领域的表现及并案处理原则进行探讨。通过对具体案例的分析，如未在当地烟草专卖批发企业进货、无证运输等案件，阐述在不同违法情形下如何准确判断并案条件、适用法律条款，以及遵循法定程序进行并案操作，旨在为烟草专卖执法部门在处理并案问题时提供清晰的理论指引与实践参考，以保障执法的公正性与合法性，维护国家烟草专卖制度及当事人合法权益。

一、引言

烟草专卖行政处罚中的并案处理，是指烟草专卖行政主管部门对涉及同一违法主体的两个或两个以上具有一定关联性的案件，合并为一个案件进行调查、审理和作出处罚决定的执法活动。在实际执法中，涉烟违法行为往往呈现出复杂多样的形态，准确判断并案情形并依法处理，对于提高执法效率、维护法律公正具有重要意义。随着烟草市场的不断发展变化，新的违法形式层出不穷，如利用互联网销售烟草制品、跨区域团伙作案等，这些都给烟草专卖执法带来了新的挑战，也使得并案处理在实践中的重要性日益凸显。

二、烟草专卖行政处罚中并案的理论基础

2.1 行政处罚法的相关规定及原则

《行政处罚法》中的 “一事不再罚” 原则是理解并案问题的重要基石。该原则规定，对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。但对于何为 “同一个违法行为”，在实践中存在多种理解。在烟草专卖领域，准确界定违法行为的个数，是判断能否并案的关键。如《行政处罚法》第二十九条规定，同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚。这就要求在处理烟草专卖行政处罚案件时，需准确判断不同行为是否属于同一违法事实，从而确定适用的处罚条款。

有学者指出，从立法目的来看，“一事不再罚” 原则旨在防止行政机关对相对人过度处罚，保护相对人的合法权益，维护行政行为的公信力和权威性。在烟草专卖执法中，若对同一违法行为重复罚款，不仅会加重当事人负担，也可能引发当事人对执法公正性的质疑。例如，某零售户一次性销售了一批非法渠道购进的卷烟，若不同地区的烟草专卖局基于同一销售行为分别进行罚款，就明显违背了 “一事不再罚” 原则。

2.2 刑法理论在行政处罚中的借鉴

刑法中的连续犯、牵连犯、吸收犯等理论，在一定程度上可以为烟草专卖行政处罚中的并案问题提供参考。虽然行政处罚与刑事处罚在性质和严厉程度上有所不同，但在对违法形态的判断和处理原则上有相似之处。

连续犯，是指基于同一的或者概括的犯罪故意，连续实施性质相同的数个行为，触犯同一罪名的犯罪。在烟草专卖领域，例如某卷烟零售户在较长时间内多次从当地烟草公司以外渠道购进真品卷烟并销售，每次进货行为都构成独立的未在当地烟草专卖批发企业进货的违法行为，但因其行为具有连续性和同一性质，可视为连续犯。在行政处罚中，对于连续犯的处理，应综合考虑行为的整体危害程度，确定适当的处罚幅度。有研究表明，对连续犯进行综合考量处罚，能够更全面地评价违法行为的社会危害性，避免对多次违法但单次情节轻微的行为处罚过轻，从而维护法律的严肃性。

牵连犯，是指以实施某一犯罪为目的，其方法行为或结果行为又触犯其他罪名的犯罪形态。在烟草专卖案件中，如为了无证运输烟草专卖品，伪造烟草专卖品准运证，无证运输行为与伪造证件行为之间存在牵连关系。对于牵连犯，在行政处罚中一般应从一重处罚，即按照较重的违法行为进行处罚，并将另一违法行为作为从重情节予以考虑。在实际执法中，准确判断牵连关系的存在，对于合理确定处罚力度至关重要。例如，在判断伪造准运证与无证运输之间的牵连关系时，需考量伪造行为是否确实是为了实现无证运输的目的，以及两者之间的紧密程度等因素。

吸收犯，是指一个犯罪行为为另外一个犯罪行为所吸收，而失去独立存在的意义，仅以吸收的那个行为论罪，对被吸收的行为不再予以论罪的犯罪形态。例如，非法制造烟草专卖品后又持有该专卖品，制造行为吸收持有行为。在行政处罚中，对于吸收犯应按吸收行为所触犯的法律规范进行处罚。有学者认为，吸收犯的处理原则体现了对违法行为本质的准确把握，避免了对具有吸收关系的行为进行重复评价，使处罚更具合理性。

2.3 烟草专卖法规对并案的具体规定

目前，烟草专卖相关法规虽未对并案作出专门的系统性规定，但在一些条款中体现了并案处理的精神。如《烟草专卖行政处罚程序规定》中关于管辖的规定，两个以上烟草专卖局都有管辖权的，由最先立案的烟草专卖局管辖，这在一定程度上为并案处理提供了程序依据。在实践中，对于涉及多个地区的涉烟违法案件，如果不同地区的案件存在关联，可依据此规定进行并案处理，由最先立案的烟草专卖局牵头，其他相关地区的烟草专卖局协助调查。

此外，一些地方烟草专卖管理部门制定的规范性文件，对特定情形下的并案处理作出了细化规定。例如，某些地区规定，对于同一零售户在短期内多次实施相同类型的轻微涉烟违法行为，可并案处理，以提高执法效率，同时体现教育与处罚相结合的原则。但总体而言，烟草专卖法规在并案规定方面仍存在一定的局限性，需要进一步完善和明确，以适应日益复杂的执法实践需求。

三、不同违法形态下的并案分析

3.1 连续犯形态下的并案处理

3.1.1 典型案例分析

以胡小静未在当地烟草专卖批发企业进货案为例，2023 年 3 月 15 日，甲市 h 县烟草专卖局执法人员在 “小静食杂店” 发现 10 条不带甲市烟草公司激光喷码的 “红塔山（软经典）” 卷烟及进货账册。经查，胡小静自 2023 年 1 月至案发前，先后 7 次从本县其他零售户处收购紧俏品牌卷烟放于店内销售，累计案值 26500 元，非法获利 3800 元。从行为特征看，胡小静基于同一或概括的违法故意，在一段时间内先后实施了数个性质相同的违反行政法律秩序的行为，且这些行为违反同一条行政法律规范（《烟草专卖法实施条例》第二十三条第二款），属于连续性违法行为。

在对该案例的深入分析中发现，胡小静的行为不仅破坏了当地烟草市场的正常流通秩序，还可能导致税收流失等问题。其多次从非正规渠道进货，扰乱了烟草公司的统一配送和管理体系，对合法经营的零售户也造成了不公平竞争。

3.1.2 并案条件与法律适用

对于连续性违法行为，在烟草专卖行政处罚中，若法律规范未明确规定能否并案处理，应遵循 “限制加重” 原则。即合并后不导致法律责任升至更高裁量基准档次的，可以合并为一个案件处理；合并后将导致法律责任提高裁量基准档次的，不能合并为一个案件处理。在胡小静案中，需根据当地烟草专卖行政处罚裁量基准，判断将 7 次违法行为并案后，处罚幅度是否会超出合理范围。若并案处理不会导致处罚过重，可将 7 次行为合并为一个案件，综合考虑案值、获利等因素确定处罚金额。在法律适用上，应依据《烟草专卖法实施条例》中关于未在当地烟草专卖批发企业进货的相关处罚条款，结合连续违法的情节，作出适当的处罚决定。

有学者提出，在判断是否适用 “限制加重” 原则时，还应考虑行为人的主观恶性和整改态度。如果胡小静在被发现部分违法行为后，积极配合调查并承诺整改，后续仍再次违法，其主观恶性相对较大，在并案处罚时应适当加重处罚。此外，从维护市场秩序的角度出发，若该地区类似的从非正规渠道进货行为较为普遍，对胡小静案的并案处理应起到一定的警示作用，通过合理的处罚引导零售户依法经营。

3.2 牵连犯形态下的并案处理

3.2.1 实际案例探讨

例如，在某起无证运输烟草专卖品案件中，当事人为逃避检查，伪造了烟草专卖品准运证。当事人的目的是实施无证运输行为，而伪造准运证是其实现无证运输的手段行为，这构成了牵连犯。无证运输烟草专卖品违反了《烟草专卖法》及相关法规关于运输许可的规定，伪造准运证则违反了治安管理处罚法或其他相关法律法规关于证件管理的规定。

在对该案例的进一步剖析中发现，此类牵连犯行为严重破坏了烟草专卖的管理秩序。无证运输使得大量未经监管的烟草制品流入市场，可能导致假冒伪劣卷烟泛滥，危害消费者健康；而伪造准运证的行为则损害了行政证件的权威性和公信力，增加了执法部门的监管难度。

3.2.2 处罚原则与并案操作

在行政处罚中，对于牵连犯一般采取从一重处罚原则。在上述案例中，需比较无证运输和伪造准运证两种违法行为的处罚幅度，选择较重的处罚条款进行适用，并将另一违法行为作为从重情节考虑。若当地规定无证运输的处罚较重，则应以无证运输行为为主要依据进行处罚，同时考虑伪造准运证的情节加重处罚。在并案操作上，应将涉及两种违法行为的证据一并收集、审查，在处罚决定书中详细说明两种违法行为的关联性及处罚依据，确保处罚的合法性与公正性。

有研究指出，在确定从一重处罚时，不仅要比较法定处罚幅度，还应结合具体案件中的情节严重程度。例如，如果伪造准运证的行为涉及到使用高科技手段，造成了较大范围的误导，即使无证运输的法定处罚幅度更高，也应综合考虑将伪造行为作为主要处罚依据。此外，在并案操作中，加强与其他执法部门（如公安部门）的协作至关重要，因为伪造证件行为可能涉及刑事犯罪，需要及时移送相关部门处理，确保法律适用的准确性和完整性。

3.3 吸收犯形态下的并案处理

3.3.1 案例剖析

以非法制造烟草专卖品后又持有该专卖品的案例来说明。假设某地下工厂非法制造卷烟，制造完成后将卷烟存放在工厂仓库中。在此案例中，非法制造行为是主行为，持有行为是伴随制造行为产生的附随行为，制造行为吸收持有行为，构成吸收犯。非法制造烟草专卖品严重违反了国家对烟草专卖品生产环节的严格管控规定，持有行为相对而言其违法性被制造行为所吸收。

从危害后果来看，非法制造烟草专卖品不仅侵犯了国家对烟草行业的专营专卖权，还可能因产品质量无法保证，对消费者的身体健康造成严重威胁。而持有行为在这种情况下，更多是制造行为的延续和结果状态，其单独的社会危害性相对较小。

3.3.2 并案依据与处罚考量

在行政处罚中，对于吸收犯应按吸收行为所触犯的法律规范进行处罚。在上述案例中，应以非法制造烟草专卖品的相关法律规定为依据进行处罚。在并案依据方面，由于持有行为是非法制造行为的自然延续，两者具有紧密的关联性，可将涉及制造和持有的相关证据合并审查，作为认定非法制造行为的证据链的一部分。在处罚考量时，应充分考虑非法制造的数量、规模、危害后果等因素，确定适当的处罚幅度，同时可对持有行为作为加重情节予以适当考虑，以实现处罚的合理性与公正性。

有学者认为，在处罚吸收犯时，还应关注行为人的犯罪意图和犯罪组织形式。如果该地下工厂是有组织、有计划地进行非法制造活动，且持有大量非法制造的卷烟，意图长期从事非法销售，其社会危害性远大于一般的个体非法制造行为，在处罚时应从重考虑。此外，对于吸收犯的处罚，应注重与刑事处罚的衔接，若非法制造行为达到刑事立案标准，应及时移送司法机关追究刑事责任，避免以行政处罚代替刑事处罚，确保法律的严厉性和权威性。

四、并案处理中的程序问题

4.1 立案程序中的并案处理

在烟草专卖行政处罚中，立案是启动行政处罚程序的首要环节。当发现多个具有关联性的案件时，若符合并案条件，应及时进行并案立案。如根据《烟草专卖行政处罚程序规定》，烟草专卖局发现所查处的案件应当由其他烟草专卖局管辖的，应当将案件移送有管辖权的烟草专卖局。但如果多个案件涉及同一违法主体且存在关联，应在确定管辖权后，由有管辖权的烟草专卖局对多个案件进行并案立案。在立案文书中，应详细说明多个案件的关联性及并案立案的理由，确保立案程序的合法性与规范性。

有研究强调，在立案程序中，对于并案线索的收集和分析至关重要。执法人员应通过日常巡查、群众举报、数据分析等多种渠道，及时发现可能存在的并案线索。例如，通过对辖区内零售户的销售数据进行分析，发现某些零售户的进货渠道异常且存在相似之处，可能指向同一非法供货源头，此时应进一步调查核实，确定是否符合并案立案条件。此外，立案过程中应加强与其他地区烟草专卖局的信息共享，对于跨区域的并案线索，及时沟通协调，确保立案工作的高效开展。

4.2 调查取证程序中的并案处理

在并案调查取证过程中，应全面收集与多个关联案件相关的证据。对于连续犯形态的案件，如多次未在当地烟草专卖批发企业进货的案件，要收集每次进货的时间、地点、数量、金额等证据，以准确认定违法事实及情节。对于牵连犯和吸收犯形态的案件，要分别收集主行为和从行为（或吸收行为和被吸收行为）的相关证据，形成完整的证据链。例如在伪造准运证进行无证运输的牵连犯案件中，既要收集伪造准运证的证据，如伪造工具、相关文件等，也要收集无证运输的证据，如运输车辆、货物清单等。在证据收集过程中，要严格遵循法定程序，确保证据的合法性、真实性和关联性。

有学者指出，随着信息技术的发展，在调查取证中可充分利用大数据、物联网等技术手段。例如，通过物联网设备对运输车辆的行驶轨迹进行实时监测，获取无证运输的关键证据；利用大数据分析平台对涉烟交易数据进行筛选和比对，发现非法制造、销售等行为的线索和证据。同时，在证据收集过程中，要注重对电子证据的保全和审查，电子证据具有易篡改、易丢失等特点，需采用专业的技术手段和规范的操作流程，确保证据的有效性。

4.3 处罚决定程序中的并案处理

在作出处罚决定时，应在处罚决定书中清晰阐述并案处理的事实依据、法律依据及处罚理由。对于连续犯，要说明将多次违法行为合并处罚的原因及对处罚幅度的影响；对于牵连犯，要明确从一重处罚的依据及对另一违法行为作为从重情节的考量；对于吸收犯，要解释按吸收行为处罚的合理性。同时，处罚决定应遵循过罚相当原则，确保处罚的种类和幅度与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。在告知当事人权利时，要明确告知其对并案处理的处罚决定所享有的陈述、申辩、申请复议或提起诉讼等权利。

有研究建议，在处罚决定程序中，引入听证制度对于保障当事人权益具有重要意义。对于复杂的并案处理案件，当事人可能对并案的事实认定、法律适用等存在异议，通过听证程序，当事人可以充分陈述自己的观点和理由，执法部门也能进一步听取当事人的意见，完善处罚决定。此外，在处罚决定作出后，应加强对处罚执行情况的跟踪监督，确保当事人履行处罚决定，对于拒不履行的，依法采取强制执行措施，维护法律的权威性。

五、当前烟草专卖行政处罚并案存在的问题及改进建议

5.1 存在的问题

5.1.1 法规不完善导致并案标准不统一

尽管《行政处罚法》提供了一定的原则性指导，但烟草专卖领域针对并案的具体法规细则仍较为匮乏。不同地区的烟草专卖管理部门在实践中对并案条件、违法形态的认定以及处罚幅度的把握上存在较大差异。例如，对于连续犯形态下的并案，部分地区以行为发生的时间间隔作为主要判断标准，而另一些地区则更侧重于违法次数或案值大小。这种标准的不统一，不仅影响了执法的公正性和权威性，也给当事人带来了困惑，容易引发行政争议。

5.1.2 执法人员专业素养参差不齐影响并案处理质量

并案处理涉及复杂的法律理论和实践操作，要求执法人员具备扎实的法律知识、敏锐的案件分析能力和丰富的执法经验。然而，目前部分烟草专卖执法人员对刑法理论在行政处罚中的借鉴理解不足，对连续犯、牵连犯、吸收犯等违法形态的判断不准确。在实际案例中，曾出现将牵连犯错误认定为连续犯进行处理的情况，导致处罚不当。此外，一些执法人员在调查取证过程中，缺乏全面收集证据的意识和能力，无法形成完整的证据链，影响了并案处理的质量和效果。

5.1.3 跨区域协作困难制约并案处理效率

随着涉烟违法活动的跨区域化趋势日益明显，跨区域并案处理的需求不断增加。但在实际操作中，不同地区烟草专卖局之间的协作存在诸多困难。信息沟通不畅，导致线索移送不及时、不准确；执法标准不一致，使得对同一违法案件的处理结果存在差异，影响了并案处理的公正性；此外，在协作过程中，还存在职责划分不明确、协调机制不完善等问题，制约了并案处理的效率。例如，在一些跨区域无证运输烟草专卖品的案件中，由于涉及多个地区的烟草专卖局，在证据收集、案件移送等环节上，因协作不畅导致案件办理周期延长，违法嫌疑人有机会逃避法律制裁。

5.2 改进建议

5.2.1 完善法规体系，统一并案标准

国家烟草专卖管理部门应尽快出台专门针对并案处理的详细法规或指导性文件，明确并案的条件、违法形态的认定标准以及处罚幅度的确定原则。例如，对于连续犯，应综合考虑行为的时间间隔、违法次数、案值等因素，制定统一的并案判断标准；对于牵连犯和吸收犯，明确规定不同违法形态下主行为和从行为（或吸收行为和被吸收行为）的认定方法及处罚原则。同时，应定期对法规进行修订和完善，以适应不断变化的执法实践需求。正如学者 [此处引用相关学者文献，如：张三在《论烟草专卖行政处罚并案法规完善》中指出] 所强调，完善的法规体系是保障执法公正、提高执法效率的基础，只有明确统一的并案标准，才能减少执法中的不确定性，避免因标准差异导致的执法不公和行政争议。

5.2.2 加强执法人员培训，提升专业素养

定期组织针对并案处理的专项培训，邀请法律专家、资深执法人员进行授课，系统讲解刑法理论在行政处罚中的应用、不同违法形态的识别与判断、调查取证技巧以及并案处理的程序规范等内容。通过案例分析、模拟执法等方式，加强执法人员对并案知识的理解和实际操作能力。同时，建立执法人员考核机制，将并案处理相关知识纳入考核范围，对考核不合格的人员进行补考或再培训，确保执法人员具备扎实的专业素养。山东省烟草专卖局（公司）的相关经验值得借鉴，其通过强化执法监督机制建设、开展 “线上” 培训学习、组织行政处罚典型案例分析交流研讨会等多种方式，持续提升执法人员依法行政能力水平 。此外，还可鼓励执法人员参加法律职业资格考试等，不断提升自身法律知识储备，以更好地应对复杂的执法工作。

5.2.3 建立健全跨区域协作机制，提高并案处理效率

搭建全国统一的烟草专卖执法信息共享平台，实现不同地区烟草专卖局之间的信息实时互通，包括案件线索、调查进展、执法标准等信息，确保线索移送及时、准确。建立跨区域执法协调小组，由涉及案件的各地区烟草专卖局相关负责人组成，明确职责分工，定期召开协调会议，共同研究解决跨区域并案处理中的问题。制定统一的跨区域执法协作规范，明确案件移送、证据收集与共享、联合执法等环节的操作流程和标准，确保执法标准一致。如在一些跨区域联合执法行动中，按照统一规范进行操作，有效打击了涉烟违法犯罪活动，提高了并案处理效率。同时，加强与其他相关部门（如公安、市场监管等）的跨部门协作，形成执法合力，共同维护烟草市场秩序。