涉烟行政案件涉刑移送后处置程序研究

摘要：在烟草专卖行政执法过程中，涉烟行政案件若涉嫌犯罪，依法需移送司法机关处理。然而，案件移送后烟草部门应如何处置，尤其在程序层面存在明显争议。实践中，部分烟草执法部门以“丧失管辖权”为由直接撤销案件的做法，既缺乏明确法律依据，也与行刑衔接的基本法理存在冲突。本文以此为核心问题，通过法律解释方法剖析“管辖”的规范内涵与适用界限，结合司法判例和地方规范性文件，论证案件移送司法机关并不符合《烟草专卖行政处罚程序规定》第三十六条规定的可撤销案件情形。研究进一步提出，烟草部门应在移送后依法区分不同情形作出处理：全部移送的，应在司法机关立案后，凭立案通知书等文件办理撤销原立案案件手续，实现程序闭环；部分移送的，则应对未涉犯罪部分继续依法处理。同时，从行政与司法权限划分的角度，明确移送不等于管辖权完全消灭，而是程序的过渡与衔接。本文还围绕结案机制的建构、移送与撤销的时序逻辑、部分移送与全部移送的操作差异等实务问题，提出应通过规范结案程序、健全同步衔接机制、加强执法人员培训、统一档案管理等方式优化现行操作流程，并从制度层面建议完善法规修订、强化监督机制、推动部门协作，以进一步理顺行刑衔接程序，维护烟草专卖行政执法的合法性、权威性与协调性。

一、问题的提出

在烟草专卖行政执法中，当烟草专卖行政主管部门发现正在查处的涉烟违法案件涉嫌犯罪时，应依照《烟草专卖行政处罚程序规定》第十三条的要求，将案件移送司法机关处理。随之而来的核心问题是：案件移送后，烟草部门是否仍享有处置权限？后续应遵循何种程序方能合法合规？当前实践中，部分烟草执法部门往往在移送后直接作出撤销案件的决定，理由是一旦司法机关立案，即意味着烟草部门丧失对该案的管辖权，并据此援引《烟草专卖行政处罚程序规定》第三十六条中“不属于本机关管辖”之条款，对原案予以撤销。

这一做法实质上混淆了“移送”的法律性质与管辖权限的终止条件。移送的本质并非简单地退出管辖或权限的彻底丧失，而是行政执法与刑事司法在程序上的衔接与过渡，其核心在于实现法律责任的全面追究。具体而言，移送可能涉及以下几种不同情形：

在管辖权层面，移送不导致行政管辖权的绝对消灭。如仅部分案涉行为涉嫌犯罪，烟草部门仍应对未涉罪部分继续行使行政处罚职权；若案件整体进入刑事程序，则需依司法处理结果再决定是否恢复或终止行政程序。

在移送范围上，存在“全部移送”与“部分移送”之区分。全部移送指将案件整体移转司法机关，不再作行政处置；部分移送则意味着烟草部门在移送涉罪部分的同时，仍需对行政违法部分独立作出处理。两种情形下的处置方式、所需材料及后续程序具有本质差异。

在法律责任方面，同一违法行为可能同时触发行政责任与刑事责任，并非互相排斥。因此，移送后烟草部门仍可依法作出行政处罚，如罚款、没收违法所得等，但需避免与刑事罚金等刑罚措施构成对同一行为的重复评价。

由此可见，一概以“丧失管辖权”为由撤销案件，不仅缺乏法律依据，更可能造成行刑衔接机制空转，削弱执法权威。因此，有必要从移送的本质出发，根据案件是否涉罪、移送范围以及是否存在仍需行政处理的部分等因素，构建差别化、程序化的处置机制，从而实现行政执法与刑事司法的依法衔接与有机协同。

1、案件移送的强制规定

2001年7月9日中华人民共和国国务院令第310号公布，2020年8月7日修订的《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第三条明确规定涉嫌构成犯罪，依法需要追究刑事责任的，必须依照本规定向公安机关移送。涉嫌犯罪的案件需要移送到司法机关，这是国家和行业相关法律法规的强制移送要求。国家法律层面的《中华人民共和国行政处罚法》规定，工信部的部门规章《烟草专卖行政处罚程序规定》也在其十三条作出了涉嫌犯罪的案件必须移送司法机关的明确规定。都体现出“刑事优先”的原则，就是说当同一个行为既触犯行政法又触犯到刑法的时候，要优先进行刑事程序处理。这样立法目的主要是为了防止行政机关和犯罪嫌疑人串通，通过“以罚代刑”的方式逃避司法审查，最终确保犯罪行为能够受到应有的刑事制裁。

关于“国务院令”的性质与效力

性质：属于行政法规。根据《中华人民共和国立法法》，行政法规是国务院为执行法律的规定或履行宪法赋予的行政管理职权而制定的规范性文件，其法律效力仅次于宪法和法律，高于地方性法规和部门规章。

意义：以“国务院令”形式颁布此规定，凸显了国家最高行政机关对“行政执法与刑事司法衔接”（即“行刑衔接”）工作的高度重视。它将原本可能散见于各部委规章或政策性文件中的移送要求，提升至全国统一的、具有更高法律效力的行政法规层面，为各行政执法机关设定了统一的、刚性的法律义务，旨在解决实践中长期存在的“有案不移、以罚代刑”等问题。

关于“涉嫌”一词的规范内涵

“涉嫌”区别于“认定”：

  “认定”犯罪是人民法院经过完整刑事审判程序后依法作出的专属权力。行政执法机关无权对行为是否构成犯罪作出最终的法律认定。

  “涉嫌”犯罪则是指行政执法机关根据其调查所获取的证据，初步判断相关违法行为可能触犯刑法，且依法需要追究刑事责任。这是一种基于专业判断的“合理怀疑”（reasonable suspicion），而非最终结论。

“涉嫌”设定的证明标准：此条款为行政执法机关启动移送程序设定了一个门槛性的证明标准。它要求执法人员必须基于已收集的证据，达到“有证据证明……涉嫌构成犯罪”的程度。这意味着不能凭主观猜测移送，也不能因证据不足而拒绝移送。其标准高于日常执法中的一般怀疑，但低于检察机关提起公诉或法院定罪所需的“事实清楚，证据确实、充分”的证明标准。

“涉嫌”界定了行政权与司法权的边界：“涉嫌”一词巧妙地划分了行政调查与刑事侦查的界限。行政执法机关的职责是发现犯罪“嫌疑”并依法移送；最终的确认与裁决，则属于公安机关、检察机关和人民法院的刑事司法权范畴。这体现了对司法最终裁决原则的尊重。

对条款核心义务的深层解读：强制移送义务

条款中的“必须……向公安机关移送”，创设了一项无裁量权的强制性法律义务（obligation of mandate）。

义务的属性：此义务是法定的、绝对的。一旦符合法定条件（即“发现”、“涉嫌犯罪”、“依法需要追究刑事责任”），行政机关不再享有是否移送的裁量权（discretion），必须移送。不移送即构成行政违法。

“依法需要追究刑事责任”是关键判断要件：此条件要求行政执法人员不仅需判断行为可能触犯刑法，还需初步判断该行为不属于《刑法》或《刑事诉讼法》规定的免除刑事责任的情形（如情节显著轻微危害不大、已过追诉时效等）。这要求执法人员具备一定的刑法知识。

制度目的：该强制性条款是行刑衔接机制的核心支柱。其立法目的在于：

确保刑事司法权的启动：防止犯罪行为因行政机关的截流而逃避刑事追究。维护法制统一：避免以行政处罚替代刑事处罚，损害刑法的威慑力和公平性。规范行政权力：通过法定程序约束行政裁量权，防止权力滥用。

该条文通过行政法规这一高阶形式，运用“涉嫌”这一精准法律概念，为所有行政执法机关设定了一项强制移送义务。它不仅在法律上构建了行刑衔接的程序通道，更在法理上深刻体现了行政权与司法权的分工与协作关系：行政权负责前端发现与过滤，司法权负责后端审查与裁决。对其进行精准解析，对于理解中国特色的刑事追诉启动模式、规范行政执法行为具有至关重要的理论价值和实践意义。

2、移送后撤销案件可能引发的矛盾和问题

《行政处罚法》除规定行政机关处理的案件需对司法机关的移送，还明确了对不需要追究刑事责任案件的行刑衔接反向移送。《行政诉讼法》第七十条对行政行为出现主要证据不足、适用法律法规错误等可以撤销的六种情形进行了明确。其中并没有因案件移送司法机关而撤销的情形。

《烟草专卖行政处罚程序规定》第三十六条将“不属于本机关管辖”列为撤销案件的法定情形之一。

程序颠倒错乱。程序倒置与逻辑矛盾。行政机关在已初步认定案件涉嫌犯罪并将案件移送司法机关之后，又以“无管辖权”为由撤销原行政案件，此举构成程序上的前后矛盾。移送行为本身以涉嫌犯罪为前提，意味着行政机关已承认案件超出纯粹行政处置范畴；而后续的撤销决定却以“无管辖权”否定自身处置基础，导致两个行为在法理上无法自洽。

这种程序冲突进一步给司法实践带来混乱：刑事侦查程序启动后，若原行政案件被撤销，则案件在法律程序中的存续状态出现矛盾——刑事程序正在处理一个在行政上已被“注销”的案件。这不仅影响程序衔接的严肃性，更可能引发关于行政机关在先收集的证据是否仍具备证据能力、相关行政强制措施是否仍然有效等争议，最终影响违法犯罪行为的依法追究。

证据链条断裂。行政机关撤销案件可能使其已收集的行政证据，如对卷烟的先行登记保存、现场勘验笔录等不再具有合法性，影响司法机关对相关证据的采信，甚至可能会因为证据不足而影响刑事案件的正常推进。如果说司法程序需要采用到行政机关的相关案卷材料，行政机关撤销案件还可能导致相关的材料被撤回或认定为无效，给司法机关的调查造成困难。

变相干预司法。移送后撤销相当于行政机关单方面否定已启动的司法程序，违背“行政权不得替代司法权”的法治原则。行政机关撤销案件后，若司法机关因证据不足作出不起诉或撤案决定，案件将彻底脱离法律监管，形成犯罪分子“全身而退”的漏洞。

规避行政处罚。本应“先刑后行”（刑事责任优先于行政处罚）的案件，因行政机关提前撤销，可能使违法者规避行政处罚（如吊销许可证、罚款），导致法律制裁体系失衡。行政机关可通过“先移送后撤销”的手段制造“已履职”假象，实则阻挠司法介入，为特定关系人提供庇护。移送后撤销案件的行为还可能规避《行政机关移送涉嫌犯罪案件监督工作办法》的监督，因形式上已履行移送义务，导致检察机关难以追责。

涉烟行政案件涉刑移送后续处置问题涉及行政法与刑法的衔接，需要从多个角度厘清“管辖”的内涵与外延，为深化“两法”衔接提升依法行政水平夯实理论基础。

二、“管辖”的法律解释与适用边界

在探讨烟草部门案件移送司法机关后其是否还具有管辖权的相关问题时，准确理解“管辖”的含义及适用范围是关键。这需要从“管辖”的规范含义出发，结合相关法律法规的具体规定进行全面分析，并结合行政执法实务进行验证。

1、“管辖”的规范含义与体系解释

行政管辖的范畴。在行政法领域，“管辖”主要是指行政机关之间的权限分工，具体包括地域管辖、级别管辖和职能管辖。以《烟草专卖行政处罚程序规定》为例，其第六条至第十一条对烟草部门的管辖权限进行了详细规定。

职能管辖的转移。国务院《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》就有明确要求，行政机关发现经办的案件涉嫌犯罪的，要立即移送公安机关。移送之后，案件的管辖权便从行政系统转移到司法系统，这是一种不可逆的程序转换，与行政机关之间管辖的“移送”或行政机关上下级之间的“指定管辖”有着本质区别。

2、移送后管辖权的确定

烟草部门按照《烟草专卖行政处罚程序规定》第十三条将涉嫌犯罪的涉烟违法案件移送司法机关后，其对该案件是否还具有管辖权？从语义解释、体系解释和目的解释等方面进行探讨。

相关法规条文的语义解释。从《烟草专卖行政处罚程序规定》第三十六条第一款第二项的条文表述来看，其中的“不属于本机关管辖”应指行政管辖层面的缺失。具体可能是以下的情形之一：（1）违法行为发生地不在本机关辖区，即地域管辖错误。（2）案件性质超出本机关职能范围，例如烟草部门发现查办的不是涉烟违法行为。（3）案件重大复杂，应由上级机关管辖，也就是级别管辖错误。并非管辖权丧失，是管辖性质从行政到刑事的根本转变，是行政管辖的“错位”或“缺失”。

两法衔接的体系解释。若将《烟草专卖行政处罚程序规定》第三十六条第一款第二项扩大适用于职能管辖转移，会与其他相关规定产生冲突。首先是与《烟草专卖行政处罚程序规定》第十三条冲突。该规定第十三条强调“不得以行政处罚代替刑事处罚”，而撤销案件可能使行政机关变相保留对刑事案件的处理权，违背“刑事优先”原则。其次，和《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》也会发生冲突。该规定第十二条要求案件在移送后“办结交接手续”，这是典型的结案标志，而不是撤销案件的后续处置流程，即“刑事优先原则”。行政案件移送后，行政机关需保持案件材料完整性，配合刑事调查（如提供证据），待刑事程序结束后再决定是否追究行政责任，而非直接撤销案件。

后续司法机关认为不构成犯罪不立案，行政机关应依法作出行政决定。如移送后涉及公共利益需采取紧急行政措施的，如吊销许可证、责令停产停业等，行政机关可根据法律法规同步处理。如司法判决未完全覆盖违法后果，比如需取消从事烟草专卖零售业务的资格，烟草部门可补充处罚。可见，烟草部门管辖权并未因移送而丧失。

立法原意和目的解释。《烟草专卖行政处罚程序规定》第三十六条的立法目的主要是纠正行政机关的错误立案行为，例如对已过行政处罚时效的案件立案、对不在本机关管理职能范畴而应属于其他行政机关管理的立案、对查证后没有违法行为的案件立案等。而要把案件向司法机关移送，是基于对案件性质涉嫌犯罪的判断，属于主动的程序转换，并非“错误立案”。若允许以此为由撤销案件，行政机关将可能借此规避移送义务，这与立法目的背道而驰。此外，《烟草专卖行政处罚程序规定》第三十六条第二款还对属于其他行政机关管辖案件的移送期限进行了补充规定，要求在7日内移送。但对于涉刑案件移送司法机关的期限，该条款并未进行明确。

综上所述，案件移送司法机关后，行政机关只是对刑事部分丧失管辖权，但对行政违法行为的管辖权并未完全消失，所以不能因案件移送司法机关，就依据《烟草专卖行政处罚程序规定》第三十六条第一款第二项“不属于本机关管辖”导致管辖权丧失，进而撤销案件形。

3、实务操作的逻辑验证

案件移送后的程序衔接。依据《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第十二条，在案件移送公安机关，公安机关立案后，烟草部门就需要把相关材料和涉案物品都移交公安机关，并“办结交接手续”。这一流程的完成标志着行政程序的阶段性“终结”，属于典型的结案方式，而非撤销案件。

撤销案件通常适用于案件本身不成立或无需处理的情况，如证据不足；而向司法机关移送是因为案件超出行政管辖范围，需要通过司法程序处理，二者适用条件差异是很明显的。

刑事立案后，行政机关已丧失对案件实质处置权，撤销权已归属司法机关。中共中央办公厅、国务院办公厅《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》原则上要等公安机关、检察院、法院的决定或者判决出来后，再视情决定是不是需要对相对人进行行政处罚。按照该要求,行政机关对尚未作出处罚决定的案件应该中止调查，待刑事判决结果出来后再行决定。

若刑事判决认定不构成犯罪，行政机关可恢复调查或撤销案件。若刑事判决认定构成犯罪，行政机关需根据判决确定是否需要做进一步处理（处罚），如取消其从事烟草专卖业务的资格。

是否撤销案件法律后果的差异。撤销案件意味着案件从未存在过，行政机关需要解除已经采取的强制措施，如解除扣押，甚至可能引发国家赔偿。根据《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第十一条规定，行政机关向公安机关移送案件前已经作出行政处罚决定是不需要停止执行的[1]。如果对当事人罚款的，法院判处罚金时还能够进行折抵。  对行政机关尚未作出处罚（处理）决定就移送的案件，若行政机关在移送后作撤销案件处理，那么行政机关之前对当事人财物的先行登记保存、暂扣等措施的依据何在，是否应当马上发还当事人，且是否需要对之前的没有依据便作出的先行登记保存、暂扣等措施对当事人进行赔偿。

结案处理则不同，行政程序终结，但已作出的行政处罚（处理）决定仍有依据可以继续执行，司法机关还可根据刑事判决调整行政处罚，如罚金折抵罚款，更符合移送后行政与刑事程序的衔接逻辑。若烟草部门过早撤销案件，可能导致后续无法追究企业的行政责任（如责令整改、撤销烟草专卖零售许可等）。

三、司法实践的印证与规范性文件的要求

1、贵州铜仁某区林业局不履行林业行政管理职责被检察监督案例启示

行政相对人的同一行为既违反了行政法又可能触犯刑法，行政机关在把案件移送给司法机关时不能因案件移送就撤销已经作出的行政处罚。贵州某区林业局将涉嫌犯罪的行政案件移送到公安机关，公安机关立案后，该林业局将自己在先作出的行政处罚决定撤销。检察机关以“未保持行政程序与刑事程序协调”为由提出纠正意见。最终法院裁判认为，公安机关立案侦查后，林业局撤销行政处罚的决定违反法律规定[2]。

2、《北京市行政执法机关移送涉嫌犯罪案件工作办法》的规定

该办法规定行政执法机关移送案件应遵循以下处理程序：在公安机关刑事立案前，原行政案件仍处于行政管辖程序阶段，行政执法机关应当继续履行行政处理职责。禁止在移送后单方面终止行政调查或撤销已作出的行政决定。

公安机关刑事立案后，对已作出尚未实施完毕的行政处罚，行政机关应当中止执行。经调查后，公安机关撤案或检察机关作出不起诉决定的，行政机关应继续执行原中止的行政决定。

经法院判决的案件，行政执法机关应当在收到或者知道判决结果之日起2日内，根据裁判文书认定事实与处理结论，依法继续执行或终止执行相关行政决定。

3、司法机关的反向移送规则

根据《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第十三条，如果公安机关调查后认为案件不构成犯罪，要将案件退回原或有权处置行政执法部门进行处理。  如果行政机关在案件初次移送后将案件撤销，在公安机关将案件退回后则需要重新立案，造成“一案两立”的问题。

四、结论与建议

1、主要结论

法律法规适用的排除

烟草部门在移送涉嫌犯罪案件后，不得适用《烟草专卖行政处罚程序规定》第三十六条第二项作撤销案件处理。主要原因如下：一是管辖性质发生根本转变，移送后管辖权转移至司法机关，属于职能管辖的跨部门转移，并非行政管辖中的“不属于本机关管辖”应由其他行政机关管辖；二是程序衔接具有不可逆转性，司法机关立案后，若此时行政机关撤销案件，从行政程序角度看案件已不存在；但从刑事程序角度，案件正在进行侦查、审判等环节。这就导致针对同一违法事实，在行政和刑事程序中呈现出相互矛盾的认定状态，即行政上认为案件已撤销、不再处理，刑事上却正在进行处理。行政机关撤销案件后，若后续又因同一事实启动行政程序，就会出现对同一案件重复处理的潜在风险，破坏了法律程序的稳定性和确定性。三是立法目的具有一致性，《烟草专卖行政处罚程序规定》第十三条与第三十六条的立法目的均是规范执法程序，而非为行政机关规避移送义务提供途径。

实现程序闭环的建议

案件移送后，烟草部门应根据不同的情形，实现执法闭环。

一是公安机关经过审查认为犯罪事实不存在、或者显著轻微，不予立案的。烟草部门对公安不立案决定无异议，则应重新启动原行政案件的后续程序，依法依规完成案件的后续处理流程[3]。

二是公安机关经过审查决定立案的，烟草部门可依据公安立案通知书办理结案手续，详细载明案件来源、调查过程、移送司法机关的时间及文号等关键信息，并附上公安机关立案通知书复印件。烟草部门要确保材料移交的完整性，移送材料符合司法机关要求，包括涉嫌犯罪案件移送书、调查报告、涉案物品清单等。

三是做好后续跟踪与调整，根据司法审查（判决）结果决定后续的工作流程。如果公安机关立案侦查后认为不构成犯罪、检察院作出不起诉决定、或者法院作出无罪判决或者免于刑事处罚的，烟草部门应做好司法机关反向移送的准备[4]，重新立案调查，并依法依规作出处罚决定。如果法院作出有罪判决，但还涉及到需要作出行政处罚的，比如因非常生产经营烟草专卖品被追刑的，此时也需要烟草部门重新立案，并作出处罚决定。

2、机制优化建议

优化衔接机制

建议在案件移送时，烟草部门与公安机关签订案件交接备忘录，明确双方的权利、责任以及后续协作事项，如证据调取、文书抄送等，避免因程序衔接不畅引发责任争议[5]。

强化内部培训

定期组织专卖、法规人员学习《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》、省局烟草专卖行政执法案件移送制度等相关制度规范，克服惯性思维、打破路径依赖，防止案件移送中出现操作失误或者按照“老经验老办法”做事。

细化案卷管理

案件移送后，行政机关应对该案件留存的卷宗做好归档和管理，可以在卷宗的封面上标注“已移送司法机关”相关字样，方便后续对相关证据档案的查阅和调取。同时，对该案件扫描形成电子档案，在内部数据平台做好保存，确保数据不会丢失，方便检索。

3、推进制度完善

优化制度供给

为避免实务中的争议，建议在《烟草专卖行政处罚程序规定》中增设专门条款，明确移送司法机关后的程序处理规则。例如，烟草部门将案件移送司法机关后，应当作结案处理。司法机关决定不予立案或撤销案件的，烟草部门可根据本规定第三十三条、三十四条重新启动行政程序。

强化监督机制

依据《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第十四条，加强内部监督部门对移送程序的监督，对违法不移送或违规撤销案件的行为依法追究责任。

深化部门协作

可尝试推动建立“行政执法与刑事司法衔接”信息共享平台，实现案件移送、立案、处理结果的实时互通，从技术层面保障程序衔接的规范性。

五、结语

烟草专卖行政案件移送司法机关后的管辖权处理，本质上涉及行政权与司法权的界限划分。通过对法律条文的体系解释、立法目的的逻辑推演以及执法实践的实证分析，可以明确烟草部门将案件移送司法机关的情形，不属于《烟草专卖行政处罚程序规定》第三十六条第二项规定的“不属于本机关管辖”情形，而只能认定为是对司法机关的案件移送。烟草部门应通过结案程序实现执法闭环，这一结论既符合法律规范的字面含义与立法意图，又能有效避免行政程序与刑事程序的冲突，保障执法活动的合法性与权威性。下一步，还需通过相关法规制度的修订、协同监督的强化，等等，进一步完善行政执法与刑事司法的衔接机制，推动烟草专卖执法规范化建设再上新台阶。

参考文献

[1]曹霞.行刑衔接如何双向移送案件？[EB/OL].医药经济报.(2021-10-11)[2025-7-5].https://www.yyjjb.com.cn/yyjjb/202110/202110111056495649_11129.shtml.

[2]最高人民法院.铜仁市XX区人民检察院诉铜仁市XX区林业局不履行林业行政管理职责行政公益诉讼案（指导性案例211号）.[EB/OL]. (2022-12-30)[2025-8-7].http://gongbao.court.gov.cn/Details/48727645845deed0dc6140a1eb9362.html.

[3]袁森根.论行政处罚和刑罚的衔接与竞合[J].税务研究，2003，4: 63-67

[4]杜鹃.浅论非法行医行政处罚与刑罚的竞合与衔接[D].上海：上海交通大学，2016.

[5]曹样婷.“两法”衔接是双向衔接有效对接[EB/OL].最高人民检察院.(2015-03-27)[2025-8-11].https://www.spp.gov.cn/llyj/201503/t20150327_94038.shtml.