加强烟草专卖执法风险防控的实践路径与优化策略

摘要：烟草专卖执法是维护国家烟草专卖制度、规范烟草市场秩序的核心手段，但其执法过程受制度衔接、技术应用、人员素养等多重因素影响，面临程序合规、权力滥用、新型业态监管及人员履职等系列风险。本文系统梳理当前执法风险的四大核心类型，从制度、执行、环境三个维度剖析风险成因，最终构建“标准化筑基、技术化赋能、监督化护航、专业化强基”的四维防控体系，为烟草专卖执法风险源头治理与效能提升提供可操作的实践方案。

关键词：烟草专卖；执法风险；防控体系；依法行政；智慧执法

一、烟草专卖执法风险防控的现状审视

（一）制度框架初步成型，基础保障逐步夯实

一是法律依据不断完善。《中华人民共和国烟草专卖法》及实施条例历经多次修订，明确了执法主体权限、执法程序及法律责任，为执法行为划定基本边界；2022年《电子烟管理办法》出台，填补了新型烟草制品监管的法律空白，初步形成传统烟草与新型烟草协同监管的制度格局。二是行业规范持续细化。国家烟草专卖局先后印发《烟草专卖行政处罚程序规定》《烟草专卖执法监督管理办法》等文件，建立“双随机、一公开”监管机制、执法全过程记录制度，部分省份还制定了地方性执法操作细则，推动执法流程逐步标准化。

（二）实践短板客观存在，风险隐患凸显

一是新型风险应对能力不足。随着电子烟、加热卷烟等新型烟草制品兴起，跨区域走私、社交平台“暗箱销售”等违法形式层出不穷。据不完全统计，全国烟草专卖部门查处的新型涉烟案件中，因“证据链不完整”“法律适用争议”导致案件撤案或败诉的比例增高，暴露出新型业态监管能力与风险防控需求的脱节。

二是人员保障存在短板。县级烟草专卖局中，配备专职法制审核人员的单位占比偏低，少数执法人员未接受过年度系统性法律培训；部分偏远地区执法装备老化，执法记录仪、移动办案终端等设备配备率未达到100%，制约风险防控实效。

二、烟草专卖执法风险的核心类型与具体表现

（一）执法程序合规性风险：流程疏漏可能会引发法律追责

一是证据收集不规范。个别执法人员在查处销售假烟案件时，未完全严格执行“现场笔录签字确认”“抽样送检全程录像”等规定，导致证据在行政复议或诉讼中被认定为“无效”。

二是执法时限超期。个别基层单位因案件积压、人员不足，存在“行政处罚相关文书送达超期”等问题，违反《中华人民共和国行政强制法》《中华人民共和国行政处罚法》相关规定。

三是程序告知缺失。个别执法人员未向当事人完整告知“陈述申辩权”“听证申请权”“复议诉讼途径”，导致当事人可能会以“知情权被侵害”为由提起复议或诉讼。

（二）自由裁量权滥用风险：权力失控可能会破坏执法公信力

一是同案不同罚现象。当前各地烟草专卖部门虽制定了行政处罚裁量基准，但省际间仍存在标准差异，易引发当事人对执法公平性的质疑。

二是人情执法与利益关联。部分基层执法人员与零售户存在“熟人关系”或利益往来，对同类违规行为“选择性执法”——对关系户从轻处罚或免于处罚，对无关联对象从严处理。

三是裁量说理不充分。部分行政处罚决定书中，未详细说明“为何选择该处罚幅度”“是否考虑当事人改正情节”等理由，仅简单引用法律条文，导致当事人对处罚结果不服，进而引发复议或诉讼。

（三）新型业态监管风险：业态迭代可能会加剧执法挑战

一是电子烟监管存在盲区。电子烟线上销售虽被明令禁止，但部分商家通过微信、抖音等社交平台“私聊下单、线下交货”，利用加密聊天记录、虚拟定位等手段规避监管，执法人员面临“取证难、定性难”问题。

二是跨境涉烟案件防控难。随着跨境电商发展，走私卷烟、电子烟通过“个人物品直邮”“跨境代购”等渠道流入国内，此类案件涉及海关、邮政、市场监管等多部门协作，烟草专卖部门在“信息共享、联合执法”中缺乏统一协调机制，导致案件查办效率低。

三是新型烟草制品法律适用争议。加热卷烟、口含烟等新型烟草制品，虽被纳入烟草专卖监管范畴，但部分产品因“形态特殊”（如无烟草成分但含尼古丁），在“是否属于专卖品”的定性上存在争议，导致执法人员在立案、处罚时面临法律适用困惑。

（四）执法人员履职风险：内外压力可能会引发履职危机

一是暴力抗法事件频发。部分无证经营户、假烟销售团伙为逃避查处，采取辱骂、推搡等方式对抗执法，可能会威胁执法人员人身安全。

二是职业倦怠导致程序疏漏。基层执法人员长期面临“案件量大、工作强度高、考核压力大”的现状，易产生职业倦怠。

三是履职问责风险加剧。随着依法行政要求提升，执法人员因“程序违法”“裁量不当”被追责的案例增多。

三、烟草专卖执法风险的成因多维剖析

（一）制度层面：规则滞后与细则缺失并存

一是法律条款衔接不顺畅。传统烟草专卖法律条款主要针对卷烟、雪茄烟等传统产品，对电子烟、加热卷烟等新型烟草制品的“监管范围界定”“违法情形认定”“处罚标准设定”等规定较为原则，可能导致执法人员在处理新型案件时“无明确细则可依”。

二是裁量基准覆盖不全面。部分省份的行政处罚裁量基准仅涵盖“无证经营”“销售假烟”等常见违法行为，对“擅自变更经营地址”“向未成年人售烟”“涉烟广告宣传”等小众违规行为未明确裁量档次，导致基层执法人员只能“凭经验判断”，增加裁量滥用风险。

三是协作机制缺乏刚性约束。虽然烟草专卖部门与公安、市场监管、海关等部门建立了联合执法机制，但缺乏统一的“信息共享平台”和“案件移送标准”，部门间存在“信息壁垒”“推诿扯皮”现象。

（二）执行层面：能力不足与保障薄弱制约实效

一是执法队伍专业化水平待提升。基层执法人员中，具有法律专业背景的占比偏低，部分人员对《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国行政强制法》等法律条文理解不深，在“证据固定”“程序履行”等关键环节易出现疏漏；同时，年度培训多以“理论授课”为主，缺乏“模拟执法”“案例研讨”等实操训练，导致培训效果与执法需求脱节。

二是执法装备与技术支撑不足。部分县级烟草专卖局执法记录仪、移动办案终端等设备配备不足或老化，无法实现“执法全过程记录”“证据实时上传”；“智慧专卖”系统在部分地区尚未普及，对涉烟违法线索的“大数据分析”“精准预警”能力弱，难以应对新型涉烟违法的智能化趋势。

三是法制审核把关力度不够。有的县级烟草专卖局未配备专职法制审核人员，导致法制审核不够严格；部分法制审核人员仅关注“法律条文引用是否正确”，忽视“程序合规性”“裁量合理性”审查，未能有效拦截执法风险。

（三）环境层面：外部挑战与内部压力双重叠加

一是涉烟违法手段智能化升级。涉烟违法分子利用“区块链支付”“虚拟货币交易”隐藏资金流向，通过“加密社交软件”组织货源，采用“分批次、小批量”的“蚂蚁搬家”式走私，传统执法手段难以追踪违法链条。

二是社会监督与舆论压力增大。随着自媒体发展，烟草专卖执法行为被置于“放大镜”下，部分执法人员因“程序小疏漏”被曝光，引发舆论炒作，不仅影响个人职业发展，还损害烟草行业整体形象。

四、加强烟草专卖执法风险防控的系统性对策

（一）构建标准化执法体系，筑牢程序合规防线

一是制定《烟草专卖执法操作规范白皮书》。以“全流程覆盖、全环节明确”为原则，细化“案件立案－证据收集－查封扣押－处罚决定－执行归档”各环节的操作标准，明确“见证人邀请”“时限节点”“文书制作”等关键要求，配套编制《执法程序负面清单》，列明“禁止性操作”，为执法人员提供“教科书式”指引。

二是推行执法流程可视化管理。依托“智慧专卖”平台，建立执法案件“线上闭环”管理机制，对“立案审批、证据上传、处罚告知、决定送达”等关键节点设置“时限预警”和“程序校验”，如查封扣押超期前自动提醒、证据材料不完整时无法进入下一环节，从技术层面杜绝程序疏漏。

三是开展程序合规专项培训。将“执法程序”纳入年度培训核心内容，采用“案例教学+模拟执法”模式，选取“程序违法导致败诉”的典型案例进行深度剖析，组织执法人员开展“现场取证”“听证组织”等实操演练，培训后通过“线上考核+实操评估”双重检验，考核不合格者暂停执法资格，确保培训实效。

（二）规范自由裁量权行使，维护执法公平公正

一是统一全省裁量基准。结合辖区实际，制定“全覆盖、精细化”的行政处罚裁量基准，将所有涉烟违法违规行为按“情节轻微、一般、严重”划分档次，明确每档对应的处罚标准（如罚款金额、停业期限），并通过官网向社会公开，实现“同案同标准、同情节同处罚”。

二是建立裁量说理制度。要求行政处罚决定书中必须包含“裁量说理”部分，详细说明“当事人违法情节认定依据”“选择该处罚幅度的理由”“是否考虑从轻/从重情节”等内容，说理不充分的案件需退回补充；同时，在执法过程中向当事人“当面释明”裁量理由，增进当事人对处罚结果的理解与认可。

三是强化裁量权监督。将“自由裁量权行使”纳入执法监督重点，通过“案件评查”“大数据分析”等方式，对同一类型案件的处罚结果进行比对，发现“处罚明显畸轻畸重”的，及时启动复查程序；对因“人情执法”“利益输送”滥用裁量权的，依规依纪严肃追责，形成“不敢滥用、不能滥用”的约束机制。

（三）创新新业态监管手段，提升风险应对能力

一是构建新型烟草智慧监管平台。整合“电商平台数据”“社交平台线索”“物流快递信息”，建立全国统一的“新型涉烟违法监测系统”，通过大数据分析识别“高频小额下单”“跨区域集中发货”等异常行为，自动生成违法线索并推送至属地执法部门；与微信、抖音等平台建立“线索共享机制”，对“电子烟私下销售”关键词进行实时监测，实现“线上发现、线下查处”。

二是完善跨部门协作机制。联合公安、海关、市场监管、邮政等部门出台《涉烟违法案件联合查处办法》，明确各部门职责分工（如海关负责跨境货物查验、邮政负责涉烟包裹拦截），建立“信息共享平台”和“联合办案专班”，对跨境涉烟、线上销售等复杂案件实行“联合立案、联合取证、联合处罚”，缩短办案周期，提高查处效率。

三是加强新型烟草法律适用研究。成立“新型烟草监管法治研究小组”，定期梳理新型涉烟案件中的法律争议问题，联合专业机构开展研讨，形成《新型烟草制品法律适用指引》，明确“加热卷烟定性”“社交平台售烟认定”等争议问题的处理标准，为执法人员提供明确法律依据。

（四）强化执法队伍建设与保障，提升履职抗风险能力

一是推进执法队伍专业化建设。实施“专卖执法官”资格认证制度，要求执法人员必须通过“法律知识考试+执法实操考核”方可取得资格，未取得资格者不得独立执法；定期组织“执法骨干培训班”，培养一批懂法律、懂技术、懂监管的复合型人才，充实基层执法与法制审核岗位。

二是完善执法安全保障。为基层执法人员配齐“防刺背心”“执法记录仪”“应急通讯设备”等安全装备，在暴力抗法高发区域推行“双人执法+公安随行”模式；建立“执法人员人身意外伤害保险”和“因公负伤救助机制”，对遭遇暴力抗法的人员及时给予医疗救治和心理疏导，消除其后顾之忧。

三是加强执法人员心理疏导。定期开展执法人员心理健康普查，建立“心理档案”，对存在职业倦怠、焦虑情绪的人员，由专业心理咨询师进行一对一疏导；推行“弹性排班”“轮岗交流”制度，减轻基层执法人员工作压力，避免因倦怠导致履职疏漏；同时，建立“执法人员容错纠错机制”，对因“探索创新、客观条件限制”导致的轻微执法过错，符合容错情形的予以免责，保护执法人员干事积极性。