摘要：针对当前卷烟异常流通呈现 “小批量、广覆盖、难追溯、弱处罚” 特征，本文从责任意识培育、溯源技术升级、监管模式重构、法治保障强化四个维度构建治理体系，提出建立 “责任 - 能力 - 考核” 三位一体稽查机制、构建 “数字监管 + 网格联防” 双轨模式等创新对策。该治理体系有效提升了卷烟异常流通治理效能，为行业高质量发展提供坚实监管保障。
关键词：异常流通；稽查治理；智能溯源；网格化监管；法治协同
一、引言
卷烟作为一种特殊商品，其生产、销售受到严格的专卖制度管控。然而，近年来卷烟异常流通现象日益猖獗，严重扰乱了正常的市场秩序，损害了国家和消费者的利益。专卖稽查员肩负着维护卷烟市场秩序、防范异常流通的重要职责，面对新型特征的异常流通态势，优化防范路径成为当务之急。深入研究并解决这一问题，对于保障烟草行业健康稳定发展具有重要的现实意义。
二、卷烟异常流通新型特征分析
2.1 流通形态变异特征
2.1.1 小批量特征凸显：2024 年赣州市局外流案件中，小批量流通案件占比极高，413 起外流案件中，单次外流量＜30 条的案件有 392 起，占比 94.9%。这表明当前外流案件主要以小批量、分散的方式进行。不法分子采用这种分散的小批量流通方式，是为了规避监管。与以往大规模的走私和违规运输相比，小批量流通更加隐蔽，不易被发现，使得稽查工作难度增大。他们通过积少成多的方式，逐步积累非法利益。这种小批量、隐蔽性强的流通方式给稽查工作带来了多方面的挑战。首先，稽查人员难以通过常规的大规模检查或监控手段发现这些小批量的流通行为。其次，由于案件数量多且分散，需要投入更多的人力、物力和时间进行调查和追踪，增加了执法成本和难度。此外，不法分子可能会利用各种复杂的渠道和手段进行小批量运输，如混入正常货物中、利用小型交通工具或快递等，进一步加大了稽查的复杂性。
2.2.2 品牌规格广泛覆盖：外流品牌规格覆盖度超 85%，不仅有重点品牌，也包含低端品类。重点品牌由于市场需求大、利润空间高，成为不法分子觊觎的对象；而低端品类则因其受众广泛、价格相对亲民，也被卷入异常流通的漩涡。这种品牌与品类并存的局面，使得市场监管面临更为复杂的局面。
2.2.3 “蚂蚁搬家” 式流通网络：区域间的价差驱动形成了独特的 “蚂蚁搬家” 式流通网络。不同地区由于经济发展水平、消费偏好等因素，卷烟价格存在差异。不法分子利用这些价格差，组织小规模、多批次的运输，像蚂蚁搬家一样将卷烟从低价区域运往高价区域，实现非法获利。这种流通网络分布广泛，涉及多个环节和人员，给稽查工作带来极大挑战。
2.2稽查治理现实困境
2.2.1 主体层面压力巨大：稽查员人均监管户数超 300 户，工作任务繁重。长时间高强度的工作使得稽查员产生显著的工作倦怠感，影响工作效率和质量。在如此庞大的监管任务下，稽查员难以做到对每一户零售户进行细致深入的监管，容易出现监管漏洞。
2.2.2 技术层面阻碍重重：在 2024年查获的案件中，完整码段率仅 17.06%。码段是追踪卷烟流通轨迹的重要依据，然而传统激光喷码在实际应用中存在诸多问题。例如，在南方潮湿区域，传统激光喷码破损率高达 38%，导致无法准确追溯卷烟来源和去向，严重制约了稽查工作的开展。
2.2.3 制度层面亟待完善：32% 的县级局考核仍采用 “查获量” 单一指标。这种考核方式过于注重结果，忽视了稽查工作的过程和其他重要方面，如市场巡查的质量、线索核查的有效性等。单一的考核指标无法全面、准确地评价稽查员的工作表现，不利于激励稽查员积极履行职责。
2.2.3 法治层面存在空白：现行《烟草专卖法》未明确异常流通处罚细则。这使得在面对卷烟异常流通行为时，执法人员缺乏明确的法律依据进行处罚，导致对不法分子的威慑力不足。同时，对于一些新出现的违法手段，如码段损毁等行为，法律上也缺乏相应的处罚规定，进一步加剧了稽查治理的难度。
三、稽查治理效能制约因素
3.1 责任传导机制失灵
3.1.1 绩效考核重结果轻过程：以某市局为例，稽查员月均异常线索核查量不足 5 条。当前的绩效考核体系过于强调查获案件的数量和成果，而对稽查员日常工作中的线索核查、市场巡查等过程性工作关注不够。这导致稽查员为了追求考核成绩，忽视了对潜在异常线索的深入挖掘和核查，无法从源头上防范卷烟异常流通。
3.1.2 责任倒查缺失：在 2020 - 2024年期间，无稽查员因监管失职被追责案例。责任倒查机制的缺失，使得稽查员缺乏对自身工作的责任感和危机感。即使在监管过程中出现疏忽或失误，也不会受到相应的惩罚，这在一定程度上纵容了稽查员的不作为行为，影响了整体的稽查治理效能。
3.2 溯源技术体系滞后
3.2.1 传统喷码技术缺陷明显：传统激光喷码由于其技术特性，在面对复杂的环境条件时，如南方潮湿区域，破损率高达 38%。喷码破损后，卷烟的身份信息无法准确识别，使得溯源工作无法正常进行。这就为不法分子提供了可乘之机，他们可以利用喷码破损来逃避监管，进一步加剧了卷烟异常流通的问题。
3.2.2 跨区域数据共享平台建设不足：跨区域数据共享平台建设率仅 56%。卷烟异常流通往往涉及多个地区，需要各地区之间实现数据的实时共享和协同工作。然而，目前大部分地区的数据共享平台建设不完善，信息流通不畅，无法及时获取和分析跨区域的卷烟流通数据，难以对异常流通行为进行全面、准确的监测和打击。
3.3 法治保障存在真空
3.3.1 零售户异常订单监管权限缺失：零售户异常订单预警后，稽查员无强制核查权限。当系统监测到零售户出现异常订单时，稽查员无法及时、有效地对其进行深入调查，只能通过协商等方式获取相关信息。这使得一些不法零售户有机会隐瞒真实情况，继续从事异常流通活动，导致监管工作陷入被动局面。
3.3.2 码段损毁行为处罚依据不足：对于码段损毁行为，目前缺乏明确的处罚依据。不法分子为了逃避监管，故意损毁卷烟码段，使得溯源工作无法开展。由于法律上没有相应的处罚规定，执法人员在面对这种行为时，无法对不法分子进行有效的制裁，从而无法遏制码段损毁行为的发生。
四、系统化治理对策体系
4.1 构建稽查责任强化机制
4.1.1 实施“三色”动态考核：
4.1.1.1 绿色指标：日常走访覆盖率（权重 30%）。确保稽查员对零售户进行定期、全面的走访，及时了解市场动态和零售户经营情况。通过提高日常走访覆盖率，能够及时发现潜在的异常流通线索，加强对市场的监管力度。
4.1.1.1 黄色指标：异常线索核查率（权重 40%）。强调对异常线索的重视和处理效率。当发现异常线索后，稽查员应及时进行核查，确保每条线索都得到妥善处理。提高异常线索核查率，有助于从源头上防范卷烟异常流通行为的发生。
4.1.1.2 红色指标：案件倒查追责率（权重 30%）。建立严格的案件倒查机制，对于发生的卷烟异常流通案件，深入追究相关稽查员的监管责任。通过提高案件倒查追责率，增强稽查员的工作责任感和危机感，促使其更加认真履行监管职责。
4.1.2 建立“稽查日志区块链存证”系统：利用区块链技术的不可篡改和可追溯特性，对稽查员的履职过程进行记录和存证。稽查员在日常工作中，将市场巡查、线索核查、案件处理等工作情况详细记录在稽查日志中，并通过区块链技术进行加密存储。这样，在需要时可以随时回溯稽查员的工作过程，为绩效考核和责任倒查提供真实、可靠的依据。
4.2 升级智能溯源技术体系
4.2.1 推广 NFC 芯片 + 油墨喷码双标识技术：在试点企业中，该技术的应用使得溯源成功率提升至 92%。NFC 芯片具有信息存储量大、读取方便、不易损坏等优点，与油墨喷码相结合，形成双重保障。即使油墨喷码因外界因素损坏，仍可通过读取 NFC 芯片中的信息追溯卷烟的来源和去向，有效解决了传统喷码技术存在的问题。
4.2.2 构建省级 “卷烟流向沙盘系统”：
4.2.2.1 订单异动预警模块（阈值动态调整）：通过对零售户订单数据的实时监测和分析，设定合理的阈值。当订单数据超出阈值范围时，系统自动发出预警，提示稽查员关注该零售户的订单情况。阈值可根据市场变化和历史数据进行动态调整，提高预警的准确性和及时性。
4.2.2.2 跨区流通热力图：以直观的热力图形式展示卷烟在不同地区之间的流通情况。通过分析热力图，能够清晰地看出卷烟的主要流通方向和热点区域，为稽查工作提供决策依据，便于有针对性地开展监管行动。
4.2.2.3 零售户风险画像模型：根据零售户的经营历史、订单数据、信用记录等多维度信息，构建风险画像模型。对零售户进行风险评估，将其分为不同等级，重点关注高风险零售户的经营行为，提前防范异常流通风险。
4.3 创新网格化监管模式
4.3.1 建立 “三圈层” 防控体系：
4.3.1.1 核心圈（城区）：以 500 米半径设立智能监控网格。利用高清摄像头、传感器等技术设备，对城区内的卷烟零售户和流通环节进行实时监控。智能监控系统能够自动识别异常行为，如车辆频繁进出零售户门店、人员聚集等，并及时向稽查员发出警报。
4.3.1.2 缓冲圈（城乡结合部）：联合物流企业设立监测点。城乡结合部是卷烟异常流通的高发区域，物流企业在货物运输过程中具有信息量大、覆盖面广的优势。通过与物流企业合作，在物流园区、配送中心等地设立监测点，对进出的卷烟进行检查和信息登记，及时发现异常运输行为。
4.3.1.3 外围圈（农村）：发展诚信零售户作为信息员。农村地区地域广阔，监管难度较大。通过挑选一些信誉良好、责任心强的零售户作为信息员，定期收集周边市场的信息，如是否有外来人员大量收购卷烟、是否存在异常价格销售等情况，并及时反馈给稽查部门。信息员的设立能够有效弥补农村地区监管力量的不足，提高监管的全面性。
4.3.2 实施 “异常流通熔断机制”：对重点区域实行订货量梯度管控。当某一区域出现卷烟异常流通风险时，根据风险程度对该区域零售户的订货量进行梯度限制。例如，对于风险较低的区域，适当减少订货量；对于风险较高的区域，暂停部分零售户的订货资格。通过这种方式，从源头上控制卷烟的流通量，遏制异常流通行为的蔓延。
4.4 完善法治保障体系
4.4.1 推动地方立法明确相关责任义务：
4.4.1.1 码段完整性保全义务：明确零售户和相关企业在卷烟销售和运输过程中，有义务确保码段的完整性。对于故意损毁码段的行为，制定相应的处罚措施，提高违法成本。
4.4.1.2 异常订单说明责任：当零售户出现异常订单时，有责任向稽查部门作出合理说明。如无法提供合理说明或故意隐瞒真实情况，将依法承担相应的法律责任。
4.4.1.3 协同调查法律义务：要求相关部门和企业在烟草稽查工作中，有义务配合稽查部门开展协同调查。对于拒绝配合或阻碍调查的行为，依法予以处罚，保障稽查工作的顺利进行。
4.4.2 建立 “信用积分惩戒制度”：
4.4.2.1 年度12分制，扣分达6分限制订货品类：对零售户实行年度 12 分制的信用积分管理。当零售户出现违规经营、异常流通等行为时，根据情节轻重扣除相应的信用积分。当扣分达到 6 分时，限制其订货品类，只能订购部分常规品牌的卷烟，促使零售户规范经营行为。
4.4.2.2 扣满12分纳入黑名单管理：如果零售户的信用积分扣满 12 分，则将其纳入黑名单管理。进入黑名单的零售户，将面临更为严格的监管措施，甚至可能被取消卷烟经营资格。通过这种信用积分惩戒制度，建立起有效的市场约束机制，提高零售户的自律意识。
五、结语
通过构建责任驱动、技术赋能、制度约束、法治保障的四维治理体系，有效破解了当前卷烟异常流通治理困境。责任强化机制增强了稽查员的工作责任感和积极性；智能溯源技术体系提升了对卷烟流通轨迹的追踪能力；网格化监管模式实现了对市场的全面、精准监管；完善的法治保障体系为稽查工作提供了坚实的法律依据。未来，随着市场环境的变化和技术的不断进步，还需持续优化和完善这一治理体系，以应对新的挑战，确保卷烟市场秩序的稳定。
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